Активное взаимодействие должностных лиц и специалистов по работе с данными – одна из отличительных черт современной системы государственного управления Великобритании.
В январе 2010 года правительство страны предоставило доступ к части своих дата-сетов на сайте www.data.gov.uk. По мнению Open Data Barometer, Соединенное Королевство стало одним из первопроходцев в области открытых данных.
Десять лет спустя, в январе 2020 года, Доминик Каммингс, специальный советник премьер-министра Бориса Джонсона, сообщил, что правительство ищет новых «необычных» сотрудников. В их число вошли специалисты по работе с данными, эксперты по оценке госполитики, эксперты в области коммуникаций, а также «чудаки со странными навыками».
За 10 лет Великобритания достигла большого прогресса в области анализа государственных данных, а правительство неоднократно проявляло интерес к сотрудничеству с исследователями и дата-аналитиками. Несмотря на это, некоторые препятствия в работе с госданными до сих пор сохраняются. Выявление и поиск путей обхода – одна из задач объединения организаций, занимающихся поддержкой исследований на административных данных, – Administrative Data Research UK (ADR UK).
В декабре 2020 года ADR UK выпустило доклад, посвященный применению поведенческого подхода для решения таких проблем. В чем заключаются сложности с предоставлением государственных административных данных для научных исследований? Предлагаем читателям познакомиться с кратким изложением его выводов на русском языке. Полный текст доклада на английском языке доступен на сайте объединения.
В чем проблема?
Связывание структурированных данных из разных источников в целях создания единого дата-сета (data linking) имеет большое значение для науки о данных в целом и для государственных данных в частности. Как отмечают авторы доклада, связывание административных данных – это ключевой элемент, который позволяет вносить инновации в процесс формирования государственной политики. ADR UK было учреждено для содействия этому процессу.
Главный вопрос, с которым столкнулось объединение, заключается в том, как убедить государственные ведомства и учреждения Великобритании связывать свои данные и делиться ими. ADR UK пригласило команду специалистов в области науки о поведении (behavioral science), чтобы идентифицировать основные препятствия для предоставления доступа к данным, а также предложить свои решения. В результате исследования ученые выделили два типа препятствий.
Первый тип – ресурсный. Работа по связыванию данных требует больших временных затрат, а также расходов на IT-поддержку и управление проектом, в то время как некоторые из этих препятствий представляют собой структурные проблемы. Есть и поведенческие факторы, которые влияют на эффективность управления проектом.
Второй тип – принятие решений о возможных рисках, выгоде и неопределенности. Высшее звено управления и советники по правовым вопросам должны принимать решения о развитии проектов с учетом видимых рисков или пользы. Они вынуждены учитывать правовые риски, общественное мнение и неопределенность по поводу того, как данные будут использоваться исследователями. Проблемы этого типа носят преимущественно поведенческий характер.
Исходя из описаний типов препятствий, ученые выделяют два уровня проблем: структурные (технические) и поведенческие (человеческие).
Препятствия в области ресурсов
ADR UK отмечает, что предоставление доступа к данным и связывание этих данных не всегда находятся в приоритете государственных ведомств. Эти проекты обычно не входят в их прямые обязанности, из них тяжело извлечь политическую выгоду. Кроме того, дополнительные сложности создает необходимость в сотрудничестве с другими сторонами. Если для одной из сторон проект не является приоритетом, то его развитие замедляется.
В случае этого препятствия объединение выделяет пять барьеров более низкого уровня.
1. Ресурсы и возможности осуществлять эффективное управление проектом. Основная сложность на этапе планирования и формирования бюджета для проекта – излишний оптимизм и самоуверенность, которые приводят к недостатку времени или средств на осуществление проекта, особенно на задачи, связанные с координацией ведомств и коммуникациями между ними. На этапе реализации проекта может не хватать талантливых менеджеров, а согласование деталей между ведомствами способно отнимать много времени.
2. Ресурсы для взаимодействия с заинтересованными сторонами. Здесь отмечаются такие сложности, как необходимость больших временных затрат на обязательное поддержание неформальных отношений и возможность резкого замедления процесса из-за низкого приоритета работы с данными. Кроме того, если кадровый состав часто обновляется, новых коллег необходимо заново убеждать в ценности проекта.
3. Ресурсы для управления данными и поддержания их высокого качества. Подготовка данных для связывания требует больших затрат, в том числе и времени. Их необходимо очистить, верифицировать и обезличить. Если этой задачей одновременно занимается несколько сторон, то процесс усложняется.
4. IT-инфраструктура и IT-навыки. Многие ведомства работают на устаревшем оборудовании и программном обеспечении, а данные хранятся в форматах, несовместимых с другими дата-сетами.
5. Штат, обладающий достаточными знаниями о связывании данных и навыками по осуществлению таких проектов. Перед запуском проекта необходимо знать, какие дата-сеты существуют, какие из них можно связать с другими данными, какие вопросы можно решить с их помощью.
Препятствия в области принятия решений
Стандартная установка общественных организаций заключается в том, чтобы не связывать свои данные и не делиться ими. Как отмечает ADR UK, стандартные установки применяются по двум основным причинам: им легче следовать, они отражают общественно приемлемое поведение. Во многих случаях стандартная установка на запрет предоставления доступа к данным утверждена юридически.
Люди, ответственные за принятие решений, сталкиваются с еще одной проблемой – неопределенностью по поводу возможных рисков и выгоды. Вероятные преимущества связывания данных могут стать заметны только через несколько месяцев или лет, поэтому его польза не всегда очевидна. Более того, эта польза может прежде всего служить интересам другого ведомства. В то же время, если в ходе процесса будут допущены серьезные ошибки, последствия могут быть крайне негативными.
Объединение выделило четыре барьера более низкого уровня.
1. Правовые риски. Проблема часто связана не с законодательством о защите данных, а с внутренними правилами обмена данными между ведомствами, что требует дополнительного юридического регулирования.
2. Предсказание общественного мнения. Ведомства не всегда могут доступно объяснить, какой может быть польза от сбора данных и что означают те или иные меры по их защите. Иногда общество тяжело убедить в том, что в ходе работы будет поддерживаться сохранность персональных данных, особенно на фоне скандалов с их утечкой. Общество нуждается в доказательствах того, что работа с данными осуществляется в его интересах и что действуют механизмы по защите этих данных. Действия государства должны быть прозрачными и формировать доверие граждан.
3. Нехватка контроля над структурами, занимающимися обработкой данных. Ключевая проблема заключается в том, что интересы тех, кто обрабатывает данные, могут не совпадать с интересами тех, кому эти данные принадлежат.
4. Работа с данными не всегда приносит пользу тем, кто ее проводит. Часто позитивные последствия могут стать очевидными только через длительное время.
Поведенческие проблемы и решения
Изучив имеющиеся препятствия обоих типов, ADR UK выделило основные поведенческие проблемы, а также решения этих проблем. Далее мы приведем их краткий перечень.
Ошибки в планировании
Как было указано ранее, переоценка собственных способностей, планов и вероятности успеха, а также излишний оптимизм на стадии планирования часто ведут к большим неудачам.
В качестве решения объединение предлагает пять мер:
Затраты на преодоление сопротивления
Чем больше мелких шагов или препятствий («затраты на сопротивление» – friction costs) необходимо преодолеть для решения задачи, тем сложнее ее выполнить. Даже самые незначительные препятствия могут существенно повлиять на поведение человека. Решения, которые предлагает ADR UK:
Нехватка внимания
Должностные лица, как и все люди, обладают ограниченным запасом внимания. Фокус этого внимания становится все более узким, если человек находится в стрессовой ситуации или под давлением. Внимание чиновников часто оказывается сфокусировано только на приоритетных направлениях, и дата-сеты, как правило, не входят в их число. В этом случае предложено три решения.
Избегание потерь и стремление сохранить статус-кво
Как отмечают авторы доклада, человек гораздо острее реагирует на потери, чем на возможные приобретения. Например, сокращение зарплаты вызывает гораздо более острую реакцию, чем ее повышение на ту же сумму. Желание избежать подобной потери способствует тому, что люди ценят стабильность и неизменность, то есть статус-кво. Возможные риски от работы с данными представляются должностным лицам более значимыми, чем предполагаемая польза.
В качестве решения ADR UK предлагает переформулировать проблему: какие негативные последствия могут наступить от нехватки связывания данных? Необходимо указать, какой вред для общества и общественных финансов способна принести такая нехватка: дублирование работы, более высокие расходы, отсутствие прогресса в развитии государственной политики.
Предвзятость в отношении отсроченного результата
Схожая проблема заключается в том, что люди считают приобретения или траты гораздо более значимыми, если они происходят непосредственно в текущем моменте, а не в прошлом или будущем. Это значит, что если что-то принесет пользу в долговременной перспективе, но требует затрат сейчас, то человеку тяжелее этим заняться. Работа по связыванию данных предполагает большие затраты времени, IT-мощностей и других ресурсов уже сейчас, а возможная польза появится только в будущем, когда будет опубликовано исследование, и в свою очередь оно даст какой-то эффект.
Выделяется три решения.
Эвристика доступности
При оценке рисков люди учитывают не только последствия событий, но и их вероятность. Во втором случае люди часто избегают глубокого анализа и используют пример, который первым всплывает в памяти. Это явление называют эвристикой доступности. В случае государственных ведомств при упоминании работы с данными воспоминания могут быть связаны со скандалами, вызванными утечкой информации.
В кратковременной перспективе решение этой проблемы заключается в работе с должностными лицами и разборе распространенных заблуждений о рисках. В долговременной перспективе необходимо объяснить чиновникам, в каких случаях предоставление доступа к данным допустимо, а в каких нет.
Желание контролировать
Стремление к определенности и контролю глубоко заложено в людях, поэтому они крайне неохотно идут на то, чтобы отказаться от того или другого. Чтобы отказаться от контроля в случае неопределенности, требуется доверие. Люди, работающие в проектах по связыванию данных, отмечали, что доверие между организациями и пользователями или исследователями имеет большое значение.
В качестве решения ADR UK предлагает установить доверие между государственными ведомствами через личные знакомства и встречи. В первую очередь, чтобы создать доверие к государству со стороны общества, необходимо, в свою очередь, повысить уровень прозрачности.
